1999年笔者随水利部世行项目培训考察团对美国进行了水资源利用及农业节水技术与灌溉管理的考察。美国的灌溉管理技术，管理理念，管理方法，经济效果，特别是在管理体制及运行机制等方面有其值得我们深入研究和认真借鉴的地方。
    1 美国的灌溉管理背景
    美国水资源时空分布不均。从地区分布看，东部地区水资源丰富，西部地区干旱(年均降雨量仅有150～200mm，且降在冬季11～2月份)，作物生长只能靠灌溉。为开发利用西部地区的水土资源，美国在西部17个州建了10余处调水工程，年调水总量已达200多亿m3，形成了渠系网络。其中规模最大的加州北水南调工程，年调水量52亿m3，调水总扬程达1151m。此外，还有科罗拉多水道工程、中央河谷工程、阿肯色工程、亚利桑那工程等。这些大型灌区的管理至关重要。管理直接关乎到工程效益的发挥和工程目标的实现。因此，美国对这些灌区的管理非常重视。他们一直在不断总结经验，采取措施，提高管理水平。
    2 美国的灌溉管理目标
    美国灌溉的管理目标可以概括为：全面依靠现代科学技术，充分、高效利用稀缺水资源，达到尽可能用较少量较低价的水取得较高较理想的增产增收效果。即力图用最小的成本和资源量获取最大限度的经济收益。而在追求最大限度经济效益的同时，又十分注重环境的保护，力求达到可持续发展和协调发展的最终目标。这是个综合性管理目标。这种目标是符合经济发展规律的。在发展经济的同时，不以牺牲环境为代价，立足于可持续发展。例如在西部严重干旱缺水地区，可谓“滴水贵如油”，但仍然将一部分北水南调水库中的蓄水放入河道，以满足部分环境用水。这是一种具有战略眼光的做法。
    3 美国的灌溉管理技术
    美国的灌溉管理技术是一种以自动化控制为主要内容的综合性多学科的管理手段。自本世纪80年代以来，美国的灌溉管理技术一直致力于田间灌水技术的自动化控制研究和应用，并取得了很大进步。现在加州(美国农业最发达的州)的许多农场和果园都采用了计算机控制的自动化灌溉管理系统，尤其是菜园和果园微喷及喷灌系统的控制自动化程度较高。从土壤水分的测定，灌溉决策及其指令的发出，到停止灌溉时的关机停泵，直至下一次灌溉指令的发出，都是用计算机和自动监测、传输、分析等系统完成的。水库的调度和各级输水渠道的配水控制，以及污水的收集、处理与利用，其管理工作也都是在控制中心的控制室完成的。经过近20年的不懈努力，美国以加州为代表的灌溉自动化程度有了很大提高。
    4 美国的灌溉管理组织
    美国的灌溉管理组织形式以股份制灌溉公司为多，由各级(相当于干、支、斗渠或行政区划上的州、市、县、乡级等)董事会及其聘用的经理班子负责经营管理。灌区行业管理方面有用水者协会，负责行业管理、信息交流、技术培训与服务，协调和监督水的调度及有关水法水规章制度的制订与执行。对跨流域的大型或重点工程，各级政府水管局负责协调、指导、监督和服务。
还有一种介于农民和政府之间的组织。这种组织一般为灌区管理协会，主要管理大型灌区，负责水源工程管理及干渠的跨流域供水及调度。协会下每个灌区都设管理组织。各级组织都设董事会。董事会下设执行机构，负责为农户供水的日常工作。
    用水者协会(SIDD)是美国农村的基层灌溉管理组织。它负责田间灌溉用水的管理，也负责本区域灌溉工程的建设、运行和经营管理，是一种民间的用水者自己的管理组织。在经济上实行“自负盈亏，保本运行”。这是一种经济自立型组织，具有法人地位，代表用水农户的利益，参与灌区管理，对于所投资兴建的灌溉工程拥有财产所有权。
    5 美国的灌溉管理体制
    美国的灌溉管理体制是一种统一管理与分级分部门管理相结合的管理体制。联邦政府设有农业部农村水利局、垦务局、灌溉协会等部门和单位，都分别负责灌溉工程的规划、建设和管理、协调。美国陆军工程兵部队也参与重大工程的建设施工。各州、市(县)级政府根据需要设置水管局、灌溉协会或灌溉公司。乡村的农场灌溉用水则是通过基层灌溉供水公司按照合同约定得到的。这种体制是建立在以企业为主体的运行机制之上的。
    在这种体制下，灌溉工程实行“分级建设，分级管理”。水库及干、支、斗渠等工程设施是哪级建设，哪级管理，亦即“谁建谁有谁管”。责任明确，权属 清楚。有些地方设水管局，代政府管理水事。
    各地各级灌区管理普遍实行董事会制。董事会成员不拿公司的工资，只是参与决策和监督等管理工作。董事会下设执行机构和部门，公司职员实行聘任制。
    6 美国的灌溉管理运行机制
    美国的灌溉管理运行机制是一种以股份公司为主体的企业型管理运行机制，辅以少量的事业性单位企业型管理。
    在这种运行机制中，水权和水费是连接各个环节和各个供水与用水单位间关系的纽带。可以说，水权和水费是美国灌溉管理运行机制的核心。水权，即用水和买卖、批发水的权利。水权是在工程规划或筹建阶段依据出资数额按照一定法律程序确定的。水权可以买卖，可以转让。
    在这种建管机制中，水费水价机制相对也是比较灵活的，根据供需变化和市场情况可有一定的调整。当然，这种调整要经过一定法律程序并获得用水户的认可。水价核订的原则是接近完全成本水价。政府不过多干预水价，主要由市场决定。但水价也不是随意可涨的，要以成本为依据，成本核算要公开，帐务要公开，要经用户或用水者协会同意。涨水价要有切实的理由，要接受用水户的监督。
    灌区建设与管理资金的筹措及还贷机制，也是市场化的。按照“谁受益谁负担”的原则，实行多渠道多方式多元化的建设投资机制。筹资方式主要有集资、贷款、发放债券及使用建设基金等。用户和灌溉水批发商负责筹资、借贷和还贷。政府不包揽还贷。
    这种机制中，各级董事会发挥着很重要的作用。董事会负责水管理中重大事项的决策及协调，并决定经理及工作人员的聘任与否。而不是由政府任命。各灌区参与管理的代表，则更是由用水户直接选举，别人不能干预。董事长、经理及工作人员除对国家法律负责外，要对广大用户负责。他们的工作宗旨是搞好服务，使用户满意。若不能使自己的用户满意，则用户以后可能不再选他作代表，因此也就不能作董事。若是工作人员使用户不满意，董事会就可能不再聘用他。
这种灌区管理运行机制经几十年的实践，效果是好的。供水方和用水方都比较满意。灌区管理实现了良性循环。运行中也体现了“公平、公正和竞争”的原则。
    7 美国的灌溉管理政策
    为了充分利用有限水资源发展灌溉，取得较好的经济效益和社会环境效益，美国采取了一系列优惠政策扶持这些重要基础设施的发展。如对重要灌渠及水源工程的建设，政府给40～50年的无息贷款;政府还会根据需要，发行建设债券，向社会筹措资金;政府也从某些受益行业提取建设基金筹措资金;灌溉供水的经营是免税的;灌溉供水不取利润，供水单位是不赢利的;对于一些灌区(如克罗拉多灌区Colorado river Water)实行全额补贴，其人员工资及办公费用等均由政府拨款，以减轻农户负担;政府管理的灌区所收水费，只能用于工程维护及运行开支，水费要收支平衡;开支后的节余可结转下年再用于工程维护，而不能用于发奖金等，以保持事业性水利管理单位的廉洁、高效。政府支持工程管理单位发展综合经营(如支持建设各种电站)，并给予免税。
    8 美国的灌溉管理法规
    美国注重依法管理灌溉。兴建跨流域调水工程和大型灌渠都要经过国会或州立法机构的批准，且必须按批准的计划实施，经批准的规划具有很强的法律约束作用。从立项、确定规模，到项目施工管理、投资偿还、水价及水费计收等方面都按照法律办事。一般建设一个工程就有一个相应的法案，有效的立法和严格的执法是水利工程建设管理成功的重要保证。对于跨州、跨流域水利工程涉及到的复杂社会和环境问题，均由联邦政府出面协调。例如美国西部可罗拉河调水灌溉工程，涉及7个州及墨西哥的国际分水问题，比较复杂;东部纽约市的特拉华河引水工程，涉及3个州的水量分配问题，均有高级法院判决的水量分配方案，并由有关法案解决纠纷问题。
    美国的灌溉管理法规体系由联邦政府、各州政府及地方政府分别根据需要制订的法律、法规、制度、规章组成。包括灌溉水的生产、流通、分配、供应及保护等各个环节，涵盖供水工程的立项建设、运行、管理等全过程。

作者单位：北京市水利科学研究所