一、编制规划的必要性
大型灌区是我国农业规模化生产和重要的商品粮、棉、油基地，是农民增收致富的重要保障，也是农业、农村乃至经济社会发展的重要基础设施。党中央、国务院高度重视以节水为中心的大型灌区续建配套与技术改造。2005年中央1号文件明确提出：“加快实施以节水改造为中心的大型灌区续建配套。新增固定资产投资要把大型灌区续建配套作为重点，并不断加大投入力度”。2006年中央1号进一步强调：“加快发展节水灌溉，继续把大型灌区续建配套和节水改造作为农业固定资产投资的重点”。加大投入力度，加快实施以节水为中心的大型灌区续建配套与技术改造，对促进农业结构、耕作方式和生产关系调整，提高农业综合生产能力，促进农民增收，改善农村生产生活条件和生态环境，实现全面建设小康社会战略目标、促进社会主义新农村建设和构建和谐社会、保障资源节约型社会建设具有重要的意义。因此，在认真总结“十五”以来大型灌区续建配套与节水改造经验做法的基础上，编制《全国大型灌区续建配套与节水改造“十一五”规划》（以下简称《规划》），更好地指导“十一五”时期的大型灌区“两改一提高”工作，规范和加强项目建设与管理，十分必要。
二、指导思想与基本原则
指导思想：坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观,以增加农民收入、提高农业综合生产能力、保障国家粮食安全、改善农村生产生活条件和生态环境为目标，以提高水资源利用效率和效益为中心，以工程配套改造和管理体制与运行机制改革为手段，全面加强大型灌区续建配套与节水改造，为实现全面建设小康社会的战略目标、促进社会主义新农村建设和构建和谐社会提供基础保障。
基本原则：《规划》坚持统筹安排、突出重点，因地制宜、讲求实效，立足当前、着眼长远，政府主导、农民参与，政策配套、完善机制的原则。以水土资源承载能力为基础确定大型灌区的发展目标和规模，将重点放在粮食主产区、严重缺水地区、生态环境脆弱地区和相对贫困地区，优先规划节水改造成效显著、灌区管理体制和运行机制改革有成效、地方积极性高、配套资金到位好、农民参与管理程度高、农民收入增加明显、改造潜力大的灌区。
三、目标任务
截至目前，全国现有大型灌区434处，列入《规划》的大型灌区共408处。对已列入《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》、《塔里木河流域综合规划》、《黑河流域近期治理规划》等三个专项规划的大型灌区、骨干工程改造基本完成的大型灌区、由于水土资源条件发生改变而改造潜力不大的大型灌区，共计26处，未列入本次规划。
《规划》实施目标：新增（恢复）灌溉面积1777万亩，改善灌溉面积8679万亩，新增节水能力139亿立方米，新增粮食生产能力96亿公斤，新增供水能力73亿立方米。
四、总体布局与分区策略
根据我国大型灌区水土资源条件、农业灌溉特点及续建配套与节水改造要求，将全国大型灌区分布划分为东北、内陆河、黄河上中游、黄河中下游、海河、淮河、长江中下游、东南沿海、西南等9个区域。
利用最新水土资源评价成果，对《规划》中9大分区水土资源进行综合分析评价的结果是：东北地区水土资源较为丰富；黄淮海流域水资源供需矛盾突出；西北地区土地资源丰富，但水资源比较贫乏；长江中下游水资源丰富，土地资源尚有一定开发潜力；西南地区水资源丰富，但水低田高，开发难度大；东南沿海地区水资源丰富，但土地资源有限。根据以灌区为单元进行的灌溉水资源供需平衡分析，全国有12个省的40多个大型灌区存在不同程度的缺水问题，部分灌区供水能力不足，也有部分灌区存在资源性缺水问题。
根据对分区水土资源分析评价和灌区水资源供需及农业综合生产能力潜力分析结果，确定分区建设策略：东北区：以续建配套为主，适当扩大灌溉面积，提高现有耕地灌溉率；内陆河区：主要任务是协调国民经济发展与生态环境保护之间的关系，控制灌溉规模；黄河上中游区：以节水为首要目标，进一步调整农业种植结构，改进灌溉制度，提高灌溉工程设施的配套水平和用水效率，汾、渭河平原区要控制地下水开采量；黄河中下游区：严格按照取水许可制度控制引水，处理好灌区发展与生态环境用水的关系，实现地表、地下水资源统一管理、合理调配，以河补源、以井保丰；海河区：以节水为目标，调整农业种植结构，改进灌溉制度，恢复、改善现有灌溉面积和修复生态，不再新增灌溉面积；淮河区：在现有灌溉面积的基础上，提高灌溉保证率，在有条件的地方，可适当发展灌溉面积，灌区续建配套与节水改造应与区域防洪、除涝、水资源综合利用相协调，增强灌区抵御自然灾害的综合能力；长江中下游区：加快灌区工程老化的更新和技术改造，进一步巩固现有灌溉面积，加强灌区排水工程建设，改造中低产田和提高复种指数，在有条件的地方，可适当发展灌溉面积；东南沿海区：重点是提高灌区的整体配套率，增强灌区抵御季节性干旱缺水的能力，同时提高灌区的综合供水能力，为工业及城镇发展提供供水条件；西南区：合理确定灌区发展规模，积极发展蓄引提灌溉工程，发展山区特色农业，增加农民收入。
在统筹兼顾的基础上，确定“十一五”大型灌区节水改造的重点区域：东北区的三江平原和松嫩平原；长江中下游地区；黄河中下游区的山东、河南引黄片；黄河上中游区的宁蒙引黄灌区；海河区的太行山东部平原和冀东平原；淮河区的淮北区、山东南部、河南南部等。
全国13个粮食主产省（区）农田灌溉面积占全国68%，粮食播种面积约占全国69%，粮食产量约占全国粮食总产量的75%，商品粮占全国80%以上，粮食省际间调度占全国100%。13个粮食主产省（区）现有大型灌区267处，灌溉面积约1.5亿亩，是“十一五”期间大型灌区续建配套与节水改造的重中之重。
五、主要建设内容
《规划》的主要建设内容包括灌区渠首取水枢纽、干支渠道及其建筑物、干支排水及建筑物等骨干工程设施和相关的管理支撑系统。
《规划》新建或改建渠首枢纽建筑物697座，衬砌干支渠道长度30104公里，衬砌面积33016万平方米；配套改造控制性建筑物、交叉建筑物和险工险段等“卡脖子”工程87396座；改造完善骨干排水沟长度17943公里。主要工程量为：砼2582万立方米，石方3610万立方米，土方53666 万立方米，其它2114 万立方米。
六、管理与改革
“十一五”期间大型灌区管理和改革的主要任务：一是建立以用水管理为中心的灌溉管理体制；二是推进用水户全面参与灌区建设与管理；三是加快灌区内部人事劳动分配制度改革，完成定岗定员，落实管理人员经费；四是积极推行管养分离，落实工程维修养护经费；五是逐步建立合理的水价形成机制，强化水费计收管理，促进节约用水；六是进一步完善灌区工程建设与管理制度。
七、投资与效益
《规划》估算总投资358亿元。其中，骨干工程投资315亿元，占总投资的87.9%；田间工程投资43亿元，占总投资的12.1%。骨干工程投资中，中央投资171亿元，地方配套144亿元。
规划到“十一五”末，年新增节水能力139亿立方米，增加供水能力73亿立方米。通过节水挖潜，全国可新增、恢复灌溉面积1777万亩，改善灌溉面积8679万亩，大型灌区灌溉面积占全国灌溉面积的比例由2005年的29.2%提高到2010年的31.3%，年新增粮食综合生产能力96亿公斤，大型灌区粮食生产“主力军”的地位得到进一步的巩固和提高，抵御自然灾害的能力得到进一步加强；通过节水挖潜，除提高灌溉保证率、恢复和改善灌溉面积外，还可增加工业及生活用水量32.7亿立方米，提供生态环境用水量25.3亿立方米，明显改善灌区农民的生产生活条件，保障当地居民生活用水和提高生活质量，促进当地经济和社会发展，同时也有利于土壤改良、涵养水源、减少水土流失、增加生态系统的稳定性。此外，通过灌区节水改造建设项目的实施，还可以吸收农民就业、增加农民收入，扩大对机电设备和建筑材料的需求，促进农村建材市场发展。
八、保障措施
为保障《规划》的顺利实施，强化六项措施：一是各级政府切实加强领导，建立行政领导负责制；通过明确各省及灌区目标任务，层层落实责任制；二是制定严格的管理办法，强化项目规范化、制度化、科学化管理，建立项目公示制，推行项目法人制、招标投标制、工程监理制和合同管理制；三是建立健全评估检查制度，将项目评估检查工作制度化，保障项目规范有序地实施，提高投资效益；四是建立稳定的财政投入保障机制，地方财政配套资金足额到位，并积极引导其它农业、水利类资金投入田间工程改造，使田间工程与骨干工程同步建设，发挥整体效益；五是加强节水灌溉技术的研究和推广，完善基础服务体系建设，依靠科技进步，提高灌区建设与改造的科技含量；六是积极稳妥地开展“节水型灌区”和灌溉用水水权转让试点工作，促进农业节水，提高水资源利用效益。
