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专家解读中央一号文件

[ 来源: |发布时间:2011-02-16 00:00|点击数: ]

    2011年1月30日,北京,国务院新闻办公室举行新闻发布会,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文等介绍三农工作和水利改革发展的有关情况。
大水利小水利,孰轻孰重
    2011年的中央一号文件,通篇都围绕一个主题“水利”。而在过去几年的一号文件中,涉及水利的内容只是三四百字的一小段。
    但在彭真怀看来,文件的政策指向性依然不够清晰,“没有抓住问题的主要矛盾。”
    彭真怀是北京大学地方政府研究院的院长,以专家身份多次参与了一号文件制定过程中的讨论会。他对新金融记者表示,水利的内涵很宽泛,而当前水利工程欠账最多的是小型农田水利工程。
    按设施规模来分,水利工程分为大小水利。前者一般指超过村庄范围的较大库容水库修建或从大江大河调水且投资巨大的水利;后者则指村庄范围内的投资较少的农田水利,诸如沟渠、堰塘、机井等。彭真怀表示,在工业高耗能发展模式得不到转变的前提下,将资金过多地投入到跨流域引水等大型水利项目上,没有实质意义。而去年发生的多起旱涝灾害,主要原因来自小水利长期老化失修。
   但据一号文件中表述,水利改革发展的指导思想被定义为“把水利作为国家基础设施建设的优先领域,把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务,把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。”
    在这个文件中,彭真怀认为,小水利并没有被放在首要位置,如果“前两个把”合并为“把农田水利作为国家基础设施建设的优先领域”,会给地方政府更明确的政策执行导向。
   彭真怀并不认为自己是在“咬文嚼字”,他表示,水利的范围很宽泛,地方政府会更乐于理解成要将资金继续投向大江大河治理以及城市水系景观美化等形象工程上,“因为这些项目更容易体现在政绩上。但这就违背了一号文件‘还小水利欠账’的初衷了。”
    他担心,水利进入一号文件后,地方上很多大型水利工程可能会借机上马,资金就这么多,自然会挤占小水利和病险水库的修护空间。
    文件约束力不强
    除了指导思想“指向不明”外,彭真怀认为,还有一些指标没有得到细化,让文件的约束力大打折扣。
比如一号文件为水利建设目标任务设立了三条红线,其中要求“到2020年,全国年用水总量力争控制在6700亿立方米以内”,彭真怀觉得这个数字太宏观,应具体细化到单个农业项目和单位企业的用水上限指标,超过上限的高耗能企业就要关停。
    彭真怀曾在一篇博文中,为一号文件提过如下建议:在文风上要注意内容短小精练,语言通俗易懂,避免“不断加大”、“进一步扩大”、“进一步降低”、“适当补助”、“有条件的地方”、“有关部门”等套话。
    他指出,不明细的政策信息和缺少奖惩等配套措施的文件,让基层的村两委干部和农民不知道做什么、该怎么做。“历年一号文件篇幅冗长,结构像论文一样严谨,文意绕来绕去,有些内容连我们这些专家理解起来都很费劲。”
    彭真怀回忆一号文件的制定过程:先由中央农村工作小组等部门起草,国务院发展研究中心等参与制定,然后开会召集17个部委讨论文稿,“围绕这些部委的意见,再在文件字句中进行平衡和协调。”而参加讨论会专家和学者,既没有制定权,更没有提议权。

    而中央一号文件公布的时间点,也让其失去了部分约束性。他表示,文件一般是在当年1月31日公布,此时正值春节前后。
    彭真怀去年4月份到一个地级市作报告,他想解读下当年的一号文件,却被当地市委书记阻拦:“讲那个做什么?都过时了,咱们还是聊聊城市化……”
10%土地出让金的尴尬
    一号文件中一个进步的部分,就是为农田水利建设资金来源提出了解决方案——从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设。
    根据国土部数据,2010年全国土地出让金为2.7万亿元,若以此推算,今年用于农田水利建设的资金将达2700亿元。
    一个显而易见的问题是,为保障国家粮食安全作出突出贡献的800个产粮大县,也是农田水利设施建设任务最紧迫的地方,但为了严守耕地红线,是没有多少土地能出让的,而没有资金怎么搞水利?
“况且农业大县都穷得很,生活配套设施简陋,很少人愿意来居住或投资。”彭真怀担忧,这个方案会变相鼓舞地方政府以失守耕地红线来换取治水资金,治水和留守耕地演变成一对矛盾体。
    那些土地出让金相对充裕的地方政府,在没有后续奖惩政策的情况下,有多少愿意拿出资金投资农田水利,还是个未知。彭真怀认为,地方政府不做赔本买卖,修建湿地公园、河滨花园同样算作水利投入,还能使周边土地升值,获得更高土地出让金,这才是他们眼中的良性循环。
在中央一号文件中,尽管已提及“加快推进小型农田水利重点县建设,优先安排产粮大县”,但具体安排方案仍不明朗。彭真怀表示:“如果文件能要求,土地出让金多的地方政府把部分资金平移给同省的产粮大县搞水利,就相对公平些了。”
    据悉,针对我国东西部土地出让收益的差距问题,水利部正研究,能不能在中央层面出台一个政策,统筹好这笔资金。
    有了资金,并不能保证资金的正常运转。天津市水利科学研究院名誉院长曹大正认为,资金投入必须做到细水长流,形成一套资金管理机制。
    一般情况下,水利资金以中央财政预算专项资金为主,另外还包括地方配套资金、银团贷款和社会资金等方式。按照中国农田水利的政策安排,中央政府提供项目引导资金,地方政府需要承担农水建设所需资金的三成到五成,而地方政府一般都未能达标。
    曹大正对新金融记者表示,在没有监管体系的情况下,一些地方政府没有资金,就用国家下拨的那部分资金干活,有的甚至还想从中再赚点……中国人民大学农业经济与农村发展学院副院长郑风田也曾对媒体指出,还有相当一部分对水利的投入都转向了利润回报率更高的水电项目。

 
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